90 milliards en 40 ans et quelle efficacité ? La « Politique de la Ville ».

Depuis 1989, la politique de la ville a coûté 90 milliards d’euros : 50 milliards d’euros entre 1989 et 2002 et 42 milliards supplémentaires pour le plan Borloo concernant les banlieues entre 2003 et 2012, qui ont eu une efficacité très relative.
Atlantico : Quelques 600 millions d’euros du programme d’investissement d’avenir (PIA) seront accordés aux zones dites sensibles, a annoncé, lundi 28 avril, la ministre de la ville, Najat Vallaud-Belkacem. Quels montants ont été jusqu’à présent investis dans la politique de ville et avec quels objectifs ?

Camille Bedin : La politique de la Ville existe depuis les années 1980 mais elle s’est amplifiée avec la création du plan Borloo sous la présidence de Jacques Chirac, correspondant environ à 42 milliards d’euros. Le Plan Banlieue de Nicolas Sarkozy a donné une nouvelle impulsion pour redéployer les actions par ministère : intégrer la politique de la ville dans les objectifs de chacun (éducation, sécurité, emploi,…). Il a donné lieu concrètement à l’amplification du Plan Borloo et à des actions comme la création des internats d’excellence, le déploiement des écoles de la 2è chance, 4000 policiers dans les quartiers sensibles, l’encouragement de l’auto-entrepreneuriat, les contrats d’autonomie, le développement des ZFU.

L’argent n’est plus le problème principal de la politique de la Ville : c’est devenu essentiellement une histoire de périmètre. Il faut reconcentrer les moyens. Aujourd’hui, il existe un enchevêtrement incalculable de zones prioritaires, en termes d’éducation, de sécurité, d’emploi qui viennent s’ajouter aux périmètres existants des régions, des départements, des agglomérations et des communes,…

Cette multiplication des acteurs pose de réels problèmes. J’étais ainsi d’accord avec le rapport de Jean-François Copé et Gérard Hamel, relativement consensuel, qui préconisait de réduire le périmètre de la politique de la Ville et de limiter les acteurs concernés à deux : l’Etat et la commune.

Renaud Epstein : L’annonce de Najat Vallaud-Belkacem n’en est pas une puisqu’il s’agit d’engagements financiers qui avaient déjà été annoncés par son prédécesseur François Lamy. Il faut le rappeler parce que ces effets d’annonce répétés pourraient donner l’impression qu’on met énormément d’argent dans les quartiers populaires. La réalité est toute autre. Certes, cela fait 30 ans que l’Etat développe une politique de la ville dirigée vers ces quartiers. Mais celle-ci représente moins d’un pourcent du budget de l’Etat, alors que les Zones Urbaines Sensibles rassemblent environ 7% de la population française. En théorie, ces crédits s’ajoutent à ceux qui sont mobilisés par toutes les autres politiques publiques, dont tous les territoires sont supposés bénéficier également. En réalité, les budgets de la politique de la ville ne compensent pas les inégalités de traitement résultant des autres politiques publiques et de l’inéquitable distribution territoriale des bases fiscales. Les rares études disponibles tendent à montrer que les institutions publiques dépensent moins pour les habitants des quartiers populaires que pour ceux des centres villes.

Ceci étant dit, parmi les multiples programmes de la politique de la ville, les deux les plus coûteux ont été le Pacte de Relance pour la Ville de 1995 qui instituait des exonérations de charges pour les entreprises implantées dans les Zones Franches Urbaines et les Zones de Redynamisation Urbaine (cela représentait 700 millions d’euros en 2009) et le Programme national de rénovation urbaine lancé en 2003, doté de 12 milliards d’euros pour organiser la démolition-reconstruction des grands ensembles.

Quels sont les aspects sur lesquels chacun de ces plans peuvent être considérés comme ayant accompli leur mission et quels sont les autres aspects pour lesquels ce ne serait pas le cas ?

Camille Bedin : Le plan de rénovation urbaine (PNRU) qui continue aujourd’hui a été extrêmement positif. 500 quartiers auront été concernés sur les 557 désignés au départ. Mais la rénovation urbaine ne suffit pas, il faut aussi changer l’environnement si l’on veut améliorer la situation. D’ailleurs, les opérations sont parfois sources de déception pour les habitants. La politique de la Ville ne peut pas être qu’une façade. Il faut aller plus loin en matière d’éducation et de formation professionnelle.

Avec Nicolas Sarkozy, je pense que la politique de la Ville a connu des succès, en matière d’éducation et de sécurité. Il a soutenu les politiques de discrimination positive dans les grandes écoles, il a mis en place l’aide scolaire individualisée (supprimée par François Hollande), ou les internats d’excellence. Il a eu des initiatives exemplaires (nomination de son Gouvernement). Néanmoins, toutes ces actions sont loin de suffire tant que l’on n’éradique pas la crise économique au plan national : nous pourrons faire autant de plans banlieues que nous le souhaitons, cela sera insuffisant. Sans changement structurel, la crise de repli sur soi est inévitable, tout comme la fragilisation du tissu social.

Enfin, sur le plan psychologique et moral, je pense que la gauche ces trente dernières années a beaucoup trop parlé des banlieues avec un traitement communautaire, en s’adressant à un électorat qu’elle a considéré « captif », comme si ces territoires n’appartenaient pas à la République, comme s’ils étaient des zones d’ombre, un point noir. Elle a subi le revers de ce traitement lors des élections municipales de 2014, où les habitants des banlieues ont fait entendre leur ras-le-bol d’être simplement considérés comme un électorat manipulable.

Renaud Epstein : A la différence des Etats-Unis ou de la Grande-Bretagne, où les programmes comparables s’accompagnent d’évaluations rigoureuses, on ne s’est jamais donné les moyens d’évaluer sérieusement la politique de la ville française. Le bilan des programmes du passé est donc incertain et controversé.

S’agissant du Pacte de Relance pour la Ville, on dispose de quelques études économétriques qui montrent que les exemptions fiscales ont permis d’attirer des entreprises, mais que les effets de ces implantation sur l’emploi sont très limités et éphémères. Vu le coût des Zones franches urbaines pour le budget de l’Etat, il s’agit sans doute de la mesure la moins efficiente de l’histoire de la politique de la ville.

Pour le Programme national de rénovation urbaine, le bilan est contrasté. L’investissement de milliards d’euros au cours de la dernière décennie a transformé l’urbanisme de centaines de quartiers qui avaient été délaissés jusque-là par les villes et les bailleurs sociaux. Mais ces réalisations spectaculaires n’ont pas abouti aux résultats attendus, à savoir le rétablissement de la mixité sociale. La transformation urbaine ne s’est pas prolongée par une transformation du peuplement de ces quartiers qui demeurent spécialisés dans une fonction d’accueil des pauvres, des précaires et des minorités.

Au regard des objectifs d’égalité entre les territoires, la politique de la Ville telle qu’elle a été menée ces trente dernières années peut-elle être qualifiée d’échec ?

Camille Bedin : Oui, bien sûr c’est un échec : tant que les difficultés perdureront aussi fortement, ce sera un échec collectif. La vraie question est de savoir si nous aurions pu éviter cet échec : malheureusement, je ne le crois pas, car nous n’avons pas suffisamment mené de politiques structurelles. On peut coller toutes les rustines du monde, ça ne changera pas le fond de la situation. Face à la dégradation continue de notre modèle républicain, ce sont toujours les personnes les plus fragilisées qui sont touchées les premières. Il faut s’attaquer aux problèmes quotidiens de tous les Français : l’Ecole, la sécurité, l’emploi. Les quartiers sont simplement un miroir grossissant des difficultés structurelles de la France.

Renaud Epstein : Les objectifs de la politique de la ville n’ont pas toujours été ceux qui lui sont assignés aujourd’hui. Ce n’est que depuis la loi Borloo de 2003 que ses objectifs sont formulés en termes de réduction des inégalités entre les territoires. Il serait donc absurde de juger trois décennies de cette politique à l’aune du seul objectif d’égalité territoriale, et plus encore d’apprécier cette égalité au seul prisme des écarts statistiques entre les quartiers et leur environnement.

Car l’accroissement des écarts entre les 750 ZUS et le reste de la France, qui ont explosé depuis le début de la crise, peut masquer des dynamiques très variables suivant les villes. Et surtout, la situation statistique des quartiers ne renseigne que très partiellement sur les effets de cette politique pour les habitants. Les actions de la politique de la ville ont permis à certains habitants de s’en sortir socialement, et donc aussi de déménager de quartiers où ils ont été remplacés par d’autres familles en difficulté. Dans ce cas, l’efficacité sociale de la politique de la ville se traduit par une dégradation des statistiques territoriales !

Le débat sur le succès de la rénovation urbaine ou l’échec de la politique de la ville me semble en fait assez stérile, sauf à ce qu’il s’accompagne d’un débat sur les objectifs de cette politique. Or depuis 2003, ce débat n’a pas eu lieu, même à l’occasion de l’examen parlementaire de la loi Lamy votée en janvier 2014.

Cette récente réforme marque-t-elle un changement pour la politique de la ville ? Vous parait-elle aller dans le bon sens ?
Camille Bedin : Je ne sais pas. Je pense que c’est le tonneau des danaïdes.

Dans le contexte actuel, ce sera inefficace. L’argent investi aura l’effet d’une rustine, à l’image des emplois aidés qui en plus d’être coûteux agissent durant un temps seulement et sur des cas particuliers, mais ne changent rien au chômage durable.

Tant que les réformes structurelles sur l’éducation ou l’emploi ne sont pas menées, rien ne changera.

Renaud Epstein : Il faut distinguer les discours qui accompagnent cette réforme et son contenu. Sur le fond, la réforme élaborée par François Lamy et mise en œuvre par Najat Vallaud-Belkacem doit moins s’analyser en termes de changement que de synthèse des politiques menées successivement depuis 30 ans. La rénovation urbaine des années 2000 est renouvelée.

L’ambition de mobiliser et de mettre en cohérence toutes les politiques publiques en faveur des quartiers qui structurait la politique de la ville des années 1990 est réaffirmée.

Et dans le même temps on relance des démarches participatives visant à faire des habitants les acteurs du développement social des quartiers, comme dans les années 1980.

Sur la forme en revanche, le changement est sensible. Les discours de stigmatisation des quartiers et de leurs habitant qu’on entendait au sommet de l’exécutif il y a encore deux ans –pensez au fameux discours de Grenoble de Nicolas Sarkozy– ont laissé place à des paroles plus apaisées, insistant conjointement sur les problèmes et les ressources des quartiers.

C’est loin d’être négligeable et cela répond à des attentes légitimes de reconnaissance et de respect qui s’expriment dans les quartiers populaires. Mais le changement de discours ne suffit pas, tant la parole des responsables politiques y est devenue inaudible après trois décennies de promesses non tenues.

Atlantico.fr Article original

Camille Bedin est secrétaire générale adjointe de l’UMP, responsable de l’UMP à Nanterre, enseignante à Sciences Po et cofondatrice de deux associations de coaching de jeunes en ZEP.

Renaud Epstein est docteur en sociologie (ENS Cachan) et maître de conférences en sciences politiques de l’Université de Nantes. Il est membre du laboratoire Droit et changement social, chercheur associé à l’Institut des sciences sociales du politique (ENS Cachan) et enseignant à Sciences Po.

Il est l’auteur de « La Rénovation urbaine ; Démolition-reconstruction de l’État », coll. « Académique », éd. Presses de Sciences-Po, Paris, 26 mars 2013