À l’heure actuelle, dans une base de l’armée de l’air américaine en Arizona , des pilotes de l’armée de l’air turque apprennent à piloter des jets américains qui risquent de ne jamais être livrés en Turquie. Un missile russe pourrait être à blâmer.

La décision du gouvernement turc d’acquérir le système de missile sol-air S-400 de fabrication russe a provoqué une réaction violente aux États-Unis. Au-delà du gel actuel des relations américano-russes, certains Américains craignent que le fait que la Turquie utilise l’avion américain F-35 à portée du puissant radar du système S-400 – qui serait capable de collecter des renseignements électroniques – permettra à la Russie de collecter et exploiter des données sur l’Amérique et le futur chasseur de première ligne de l’OTAN. En conséquence, les États-Unis semblent envisager de bloquer l’exportation du F-35 vers la Turquie, dont l’armée de l’air turque devrait recevoir les deux premiers avions à réaction fin 2019 sur une base aérienne de Malatya. Refuser l’avion à la Turquie aiderait sans aucun doute à protéger ses secrets d’une compromission possible avec la Russie, mais indiquerait également à la Turquie qu’on ne peut plus lui confier la sauvegarde du matériel de défense occidental en raison de son amitié compromettante avec la Russie.

La Turquie a écarté les préoccupations américaines, affirmant aux Etats-Unis qu’elle ne permettra pas aux techniciens russes de réparer le S-400 en Turquie, qu’il concevra le système d’exploitation du missile pour empêcher les portes dérobées russes intégrées et que le système ne sera pas «branché» aux réseaux de l’OTAN. Mais selon mes entretiens avec des responsables américains dans les secteurs législatif et exécutif, les assurances d’Ankara n’ont pas apaisé les inquiétudes concernant des informations sensibles sur le F-35 pouvant se retrouver entre les mains des Russes. En effet, il semble de plus en plus probable que Washington bloquera le transfert des avions vers la Turquie, en officialisant les mesures temporaires dans deux projets de loi de crédits récemment adoptés visant à geler le financement du transfert. Si les deux parties ne parviennent pas à un accord sur le système S-400, la réaction probable des États-Unis risque de saper un élément clé de l’alliance américano-turque moderne : la coopération industrielle dans le secteur de la défense.

Trois risques liés pourraient aggraver les tensions au sein de l’alliance bilatérale. Premièrement, le transfert du F-35 vers la Turquie pourrait être bloqué, ce qui pourrait retarder la livraison des avions aux autres exploitants européens de F-35. Deuxièmement, la livraison du système S-400 à la Turquie pourrait entraîner des sanctions en vertu de la loi sur la lutte contre les adversaires de l’ Amérique par les sanctions (CAATSA). Les responsables américains ont à plusieurs reprises averti Ankara que l’imposition de sanctions aurait des conséquences négatives pour la coopération en matière de défense américano-turque. Troisièmement, l’héritage et la coopération américano-turque en matière de défense dans le cadre d’une multitude de projets pourraient être affectés si les entreprises aérospatiales turques étaient sanctionnées.

Les négociations controversées sur la coopération industrielle de défense américano-turque symbolisent un problème géostratégique plus vaste et inconfortable : Ankara et Washington n’ont plus d’intérêts communs ni une compréhension commune de la manière de résoudre les problèmes régionaux. Les deux parties s’opposent en Syrie et, depuis le rapprochement turco-russe, envisagent la menace russe différemment. En conséquence, ils ont adopté des objectifs politiques contradictoires. La question du S-400 est un microcosme de cette réalité : les États-Unis et les alliés européens qui exploitent le F-35 pensent que le radar de missile russe constitue une menace, tandis que la Turquie n’est pas d’accord. Pour Ankara, les secrets du F-35 n’ont pas autant d’importance que les relations qu’il a nouées avec la Russie, et le coût de l’annulation d’une décision d’achat douteuse est supérieur aux avantages qui découleraient du fait de régler le différend avec les États-Unis.

Soutien américain à l’industrie de défense turque : tensions et compromissions

À la fin des années 1970 et dans les années 1980, le gouvernement turc a commencé à mettre en place une industrie de défense autochtone. Par le passage de la loi n ° 3238 en 1985, elle cherchait à renforcer l’industrie nationale des armements en Turquie par le biais d’une politique de compensation pour les achats militaires. En 1998, la Turquie a étendu cette loi à la résolution 23378 du gouvernement turc, qui constitue le fondement du thème désormais commun de l’administration Erdogan : équiper les forces armées turques avec des armes produites dans le pays et garantir la compétitivité des entreprises turques à l’échelle mondiale par des produits de défense de haute technologie. Pour cette raison, Ankara souhaite depuis longtemps acheter un système de défense aérienne et antimissile à longue portée dans le but de conclure des accords séparés qui permettraient à l’industrie locale turque de produire ses propres systèmes de missiles pour remplacer les systèmes importés – un programme qui a déjà commencé.

La stratégie d’approvisionnement en matière de défense d’Ankara n’est pas unique. De nombreux pays conditionnent l’achat d’équipement militaire américain dans le cadre d’un accord contractuel prévoyant que la technologie sera transférée vers, coproduite par l’industrie locale ou qu’elle en profitera. Cependant, cette stratégie entraîne souvent des tensions sur les contrôles à l’exportation des États-Unis, qui ont généralement pour but d’empêcher les adversaires d’avoir accès aux technologies sensibles d’origine américaine. Le gouvernement turc a longtemps reproché aux États-Unis de ne pas répondre aux demandes des entreprises turques relatives au transfert de technologie et aux accords de partage du travail. Washington et Ankara s’accordent largement sur la nécessité de garantir la disponibilité des forces armées turques et de garantir l’interopérabilité des deux forces armées. Cependant, comme c’est le cas avec d’autres alliés, le désir d’Ankara de construire une industrie de défense nationale pourrait aider à renforcer les forces armées turques – un objectif de la politique étrangère de l’État américain- mais aussi résulter par la préférence turque accordée à des fournisseurs locaux, ce qui compliquerait l’accès des entrerpsies privées américaines au marché turc.

Cette tension fondamentale – le soutien des États-Unis au développement industriel turc par rapport au désir de continuer à exporter des articles de fabrication américaine – n’est pas nouvelle. En 1974, après l’intervention de la Turquie à Chypre suite aux objections de l’administration Nixon, le Congrès américain a imposé un embargo sur les armes afin de punir la Turquie pour sa décision d’utiliser la force militaire. L’embargo a gravement perturbé la planification militaire turque et créé une grave pénurie de pièces de rechange. Il a également démontré le pouvoir du Congrès de dicter la politique étrangère à un pouvoir exécutif méfiant – une dynamique qui ressemble au débat sur le S-400.

En représailles, le gouvernement turc a fermé des bases militaires gérées conjointement par les États-Unis, a mis en doute la validité juridique de la présence d’environ 15 000 militaires américains en Turquie et a placé toutes les bases du pays sous le commandement turc. En 1980, les États-Unis et la Turquie ont conclu un accord de coopération économique dans le secteur de la défense afin de surmonter les retombées. Cet accord visait à annuler les contre-mesures duales, à rétablir la confiance, à renforcer la coopération en matière de défense et à apporter un soutien américain aux efforts déployés par la Turquie pour renforcer l’industrie nationale. Ankara s’est engagée à réduire sa dépendance à l’égard des États-Unis et à entamer le processus de développement d’une base industrielle de défense pour équiper et approvisionner ses propres forces armées.

La décision turque d’acheter le système S-400 a dérouté de nombreuses personnes à Washington. Bien que le gouvernement turc poursuive depuis longtemps l’objectif d’une défense antiaérienne et antimissile à longue portée, il a toujours donné la priorité au transfert de technologie et aux accords de partage du travail pour assurer une participation industrielle locale solide. La Russie n’a conclu aucun accord de fond avec le gouvernement turc sur ces critères. Ankara a indiqué son intention de commencer à éliminer progressivement le F-16 – actuellement l’épine dorsale de l’armée de l’air turque – en 2023 et d’entamer la transition vers le F-35. Si l’accord échoue, cependant, la Turquie pourrait être obligée de compter sur le F-16 beaucoup plus longtemps que prévu initialement. Cela a conduit à la spéculation que l’achat du système S-400 découle d’une processus décisionnel politique descendant pris entre deux hommes : le président Recep Tayyip Erdogan et le président Vladimir Poutine.

L’accord sur le système S-400 intervient alors que les relations américano-turques se détérioraient, en raison d’ objectifs politiques radicalement incongrues en Syrie, de désaccords acharnés sur l’emprisonnement des Américains en Turquie et du refus du gouvernement américain d’extrader Fethullah Gulen. Mais, contrairement à ces crises précédentes, la sanction potentielle de l’achat de S-400 – une grave réduction de la coopération en matière de défense américano-turque et le refus de l’exportation d’un avion de chasse que la Turquie a aidé à financer – va saper la pièce maîtresse de l’Alliance américano-turque de l’après-1980.

Washington utilise une combinaison de carottes et de bâtons pour éviter cela. Les États-Unis ont menacé de prendre des sanctions, mais ont également proposé de remplacer le S-400 par le système de défense aérienne et antimissile Patriot, de fabrication américaine. La Turquie a jusqu’ici refusé de céder, déclarant qu’elle poursuiivrait l’achat du S-400. Alors que le temps presse avant la livraison du système de missile russe et le déclenchement subséquent des sanctions de la CAATSA, les négociations semblent s’être terminées par un désaccord, faisant craindre le retrait de la Turquie du programme des F-35.

Prise de décision en matière de sécurité nationale en Turquie depuis 2016

Malgré les risques et la contre-offre de Patriot, Erdogan et les hauts responsables n’ont pas indiqué qu’un quelconque changement de politique serait à l’ordre du jour. La démarche d’Ankara pourrait découler des récents changements intervenus dans la politique intérieure, du grave ralentissement des relations américano-turques et d’un changement à plus long terme de la manière dont l’élite de la sécurité nationale turque prend ses décisions. Événements en Syrie – spécifiquement, désaccord grave sur la manière de faire face à la guerre civile et à combattre l’État islamique, ainsi que le soutien américain à une force terrestre kurde à laquelle la Turquie s’oppose – ont clairement indiqué que Washington et Ankara avaient des intérêts très différents au Moyen-Orient. Au sein même de la Turquie, la consolidation du pouvoir de la présidence, l’érosion des institutions démocratiques turques et les effets durables de la tentative de coup d’État manquée de juillet 2016 ont également modifié le processus décisionnel en matière de politique étrangère. L’appareil décisionnel est maintenant beaucoup plus étroit. Il est difficile de savoir comment l’information est transmise à Erdogan par les échelons inférieurs de la bureaucratie, comment elle concorde avec les intérêts définis par Erdogan et comment la politique qui en résulte est élaborée.

Un des résultats de ces changements s’est traduit par les efforts du gouvernement turc pour renforcer les relations avec la Russie. L’entente turco-russe a résulté d’un réajustement des intérêts d’Ankara en Syrie et de la reconnaissance du fait que l’approbation de Moscou était nécessaire pour lancer deux opérations transfrontalières destinées à contrer les Kurdes syriens. Les discussions avec la Russie ont lieu au plus haut niveau, Erdogan négociant souvent directement avec Poutine. Cet arrangement favorise les systèmes politiques des deux pays, où le pouvoir est fortement concentré dans le bureau de la présidence et la bureaucratie est moins habilitée à pratiquer la liberté de style et à aller au-delà des discussions pour tenter de trouver un terrain d’entente avec les États-Unis.

Cette dynamique a façonné les négociations en duo avec la Russie pour le S-400 et avec les États-Unis pour le système Patriot. Par le passé, Washington pouvait compter sur les élites politiques turques pour peser les réactions américaines selon leurs choix politiques, en tant que variable clé du processus décisionnel. Ce n’est plus le cas. Au lieu de cela, Ankara a clairement indiqué qu’elle poursuivrait ses propres intérêts, indépendamment des considérations de ses alliés traditionnels, et travaillerait avec des dirigeants qui permettent la réalisation d’intérêts turcs étroitement définis. Cette nouvelle dynamique dans le processus décisionnel turc a créé un espace pour poursuivre des décisions d’achat peu orthodoxes simplement parce que Erdogan choisit d’absorber la condamnation attendue des alliés et de parier que l’Occident finira par acquiescer en raison de l’importance stratégique que beaucoup attachent à la Turquie, à cause de son emplacement sur la carte.

Jeux patriotes : Comment la Turquie a-t-elle négocié avec elle-même?

En 2017, Erdogan et Poutine se sont rencontrés huit fois face à face, ce qui a conduit à l’annonce, mi-décembre , de la conclusion d’un accord sur le S-400 et, éventuellement, à la signature d’un accord bilatéral. Ankara a affirmé que l’accord prévoyait des arrangements pour un développement conjoint, sans entrer dans les détails. Poutine a réaffirmé sa volonté de coopérer avec la Turquie dans le cadre de projets commerciaux, mais le chef de Rostec,, appartenant à l’Etat russe, Sergey Chemezov, a déclaré à la presse que l’accord ne prévoyait aucun transfert de technologie. Pour le moment, il semble que le seul accord spécifique détaille les conditions de financement et un calendrier de livraison.

Les pourparlers simultanés de la Turquie avec les États-Unis sont à un stade différent. Début janvier, les États-Unis ont envoyé une délégation en Turquie pour discuter de l’offre de Patriot de manière détaillée, suivie d’une deuxième délégation de l’armée américaine pour discuter des capacités du système. Les pourparlers américano-turcs ne semblent pas s’être concentrés sur des accords de coproduction et de développement, bien que ces entretiens soient détaillés et ne se déroulent qu’après qu’Ankara a officiellement sélectionné le Patriot et que les négociations du contrat commencent.

Les départements d’État et de la Défense ont décrit, dans une série de documents non contraignants – résumés dans une synthèse non classifiée d’un rapport du ministère de la Défense mandaté par le Congrès – les risques liés à l’achat de S-400 pour les relations bilatérales et la participation turque au consortium F-35.

Les deux premiers appareils turcs de type F-35 devraient être livrés à la Turquie en novembre 2019. Toutefois, en raison du scepticisme croissant de l’appareil décisionnel américain au sujet du S-400, le libellé de la Loi d’Appropriation Consolidée – Consolidated Appropriation Act- de 2019 a bloqué le financement du transfert du jet, jusqu’à ce que le Département d’Etat soumette au Congrès un rapport contenant une «description des projets d’imposition de sanctions, le cas échéant», pour l’achat du missile russe. Cela fait suite à un mandat similaire, énoncé dans la loi relative à l’autorisation de la Défense nationale pour l’exercice 2019, qui bloquait le financement du transfert du F-35 jusqu’à ce que le ministère de la Défense présente un rapport détaillant la participation turque au programme des F-35. Ce rapport visait à renforcer les discussions en cours sur le système Patriot, mais semble avoir eu peu d’impact sur la prise de décision à Ankara. Ainsi, à partir de maintenant, le système S-400 sera livré avant la date de transfert proposée, ce qui déclencherait une décision sur les sanctions et, en définitive, impacterait le rôle de la Turquie dans le programme des F-35.

Les «carottes» américaines sont conçues pour inciter Ankara à cesser de coopérer avec Moscou et à parvenir à un accord sur l’exportation d’un système de défense anti-aérienne de longue portée. Depuis le début de ces discussions, les États-Unis ont tenté de répondre à la demande turque de livraison rapide d’un système de missiles. Les États-Unis ont initialement offert d’exporter le système national de missiles sol-air de pointe (NASAMS), d’après des entretiens que j’ai menés avec des représentants du gouvernement américain dans les secteurs exécutif et législatif. Ankara ne s’intéressant pas à NASAMS, les discussions se sont reportées sur le Patriot et sur un calendrier de livraison rapide. Pour respecter l’échéance, les deux premières unités de tir incluses dans cette offre doivent être achetées dans le commerce. Après avoir conclu un accord sur ces deux unités, les deux parties utiliseraient le temps imparti pour la production et la livraison éventuelle du Patriot afin de finaliser les arrangements complexes en matière de compensation que convoite Ankara. Cette approche empêcherait l’imposition de sanctions américaines et garantirait que le F-35 soit livré à la Turquie.

Cependant, au moment d’écrire ces lignes, le gouvernement turc a indiqué qu’il n’avait pas réussi à s’entendre avec les États-Unis sur le financement. Pendant ce temps, Erdogan a clairement indiqué que « l’accord est conclu » pour le S-400 et qu’Ankara explorera la coopération avec la Russie sur les futurs systèmes de défense aérienne.

Une prophétie auto-réalisatrice : la fin du jeu

En Turquie, il est devenu courant de prétendre que les États-Unis ont refusé de vendre le système Patriot ou n’ont pas cherché sérieusement à organiser la participation de l’industrie locale. Ce n’est pas vrai. L’industrie américaine et le gouvernement des États-Unis ont engagé des négociations ponctuelles sur le Patriot avec leurs homologues en Turquie pendant au moins une décennie. Les tergiversations sur le camp qu’il faudrait en accuser ne sont finalement pas pertinentes. La Turquie a fustigé les États-Unis. Washington s’efforce de comprendre pourquoi son allié de l’OTAN achèterait un système de missile russe menaçant ses propres avions de combat. Les personnes interrogées originaires de pays européens utilisant le F-35 sont aussi confuses que leurs homologues de Washington.

Il est étrange d’imaginer qu’un membre de l’OTAN ne se fie pas aux équipements de défense occidentaux. Il est également difficile d’imaginer qu’un membre de l’OTAN prenne la décision consciente de compromettre la colonne vertébrale de la puissance aérienne de l’alliance. Et pourtant, la Turquie a clairement indiqué qu’elle absorberait les coûts politiques et mettrait en péril son propre avion pour s’approprier le S-400. Cette réalité inconfortable devrait entraîner une introspection significative : quel avenir pour l’alliance américano-turque? Même si Ankara apporte un changement de dernière minute ou si le Département de la défense trouve une solution pour protéger l’avion qui permette la livraison, la nécessité de menaces coercitives pour modifier le processus décisionnel turc souligne à quel point la relation bilatérale est devenue malsaine.

Ankara a indiqué qu’elle était déterminée à définir une politique étrangère plus indépendante et, contrairement à une grande partie de l’OTAN, a fait preuve de déférence envers Moscou. Cette approche n’est pas exempte de logique : la Russie s’est révélée un partenaire précieux en Syrie, tant sur le plan des échanges que commercial, alors que les États-Unis et la Turquie se sont disputés sur la manière de poursuivre la guerre contre l’État islamique. Les gouvernements turc et russe ont maintenant une structure similaire, avec un exécutif fort au centre d’un appareil décisionnel descendant. Le processus d’élaboration de la politique américaine est beaucoup plus compliqué qu’en Russie – et c’est une bonne chose. Washington reste une démocratie, avec différents mécanismes en place pour parvenir à un consensus sur l’élaboration des politiques.

La saga du S-400 est un microcosme de changements structurels plus vastes qui distinguent les États-Unis et la Turquie. Au-delà des politiques tenant de la personnalité de chaque dirigeant, il est maintenant évident que Washington et Ankara ont des intérêts divergents au Moyen-Orient et se considèrent comme des obstacles à la réalisation des objectifs nationaux. Compte tenu de cette réalité, il serait imprudent pour les États-Unis (et les exploitants européens de F-35) de ne pas étudier ses options et de commencer à chercher des moyens d’atténuer les risques pour le F-35. À tout le moins, les États-Unis pourraient planifier autour de la Turquie et retarder ou annuler la livraison. Cela risquerait de provoquer l’ire d’Ankara et pourrait déclencher la rupture des relations bilatérales ou contraindre Ankara à choisir entre ses alliés traditionnels et la Russie. Dans le cadre de cette planification, Washington devrait également réfléchir à la manière de réduire l’exposition de ses propres avions et drones opérantou transitant par l’espace aérien turc.

Mais tout changement tactique dans la manière dont les États-Unis opèrent en Turquie ne doit pas détourner l’attention de la rupture la plus profonde. Les États-Unis et leurs alliés ne peuvent empêcher un pays d’acquérir un système de missile russe risquant de donner à Moscou l’accès aux données du F-35. Au lieu de cela, l’alliance doit supposer que ses membres procéderont à des achats de défense prudents, conformément à leurs objectifs nationaux, qui renforcent également les capacités de l’OTAN. C’est l’essence même du partage de la charge. Si un membre choisit de ne pas tenir compte des préoccupations de sécurité partagées des futurs exploitants de F-35, le problème persistant aura préséance sur les préoccupations de sécurité étroites. Il signale une rupture politique plus large qu’il sera difficile de surmonter et rendra l’avenir incertain.

Aaron Stein est directeur du programme pour le Moyen-Orient à l’Institut de recherche sur les politiques étrangères.

Image: Vitaly Kuzmin

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