Pourquoi Israël n’a-t-il pas de Constitution ?

(Extrait de mon livre Quelle démocratie pour Israël ? Gouvernement du peuple ou gouvernement des juges ? Éditions l’éléphant 2023).

Qu’est-ce qu’une Constitution ?

Afin de répondre à la question de savoir pourquoi Israël ne possède pas de Constitution, examinons tout d’abord ce qu’est une Constitution. Selon une définition répandue, elle est un ensemble de règles juridiques, qui ont pour objet de définir les institutions d’un État et leurs relations mutuelles. La Constitution est par ailleurs la règle suprême, en ce qu’elle se situe au sommet de la pyramide des normes juridiques de l’État. Cette définition ne suffit pas cependant à caractériser ce qui fait la spécificité de la Constitution.

Celle-ci n’est en effet pas seulement un ensemble de règles et un échafaudage juridique. Elle exprime également un consensus sociétal minimal sur des questions fondamentales, qui reflète les valeurs communes d’une société et d’une nation, dont elle constitue ainsi la « carte d’identité ». Ce deuxième aspect de la définition d’une Constitution est crucial pour comprendre la situation particulière du droit constitutionnel en Israël.

Israël possède en effet un ensemble de lois dites « fondamentales », dont il est habituel de considérer qu’elles ont une valeur supra-législative et – selon certains commentateurs – quasi constitutionnelle. Mais Israël ne possède pas de véritable Constitution en bonne et due forme, telle que nous la connaissons en France. Les raisons de cette absence sont à la fois historiques et circonstancielles, comme nous allons le voir, mais aussi plus profondes¹. Elles tiennent en effet à l’absence d’un consensus minimal sur les valeurs communes et sur l’identité profonde de l’État d’Israël. Avant d’examiner ce dernier point, qui est essentiel, rappelons au préalable quelques étapes clés dans l’histoire constitutionnelle d’Israël.

La Déclaration d’Indépendance du 14 mai 1948 avait expressément prévu l’élection d’une Assemblée constituante. À cette époque, comme l’explique le professeur de droit israélien Claude Klein, l’idée d’une constitution formelle pour le nouvel État paraissait évidente aux yeux de certains². Pourtant, de nombreux pays n’ont pas de constitution formelle écrite, et notamment l’Angleterre – premier pays d’Europe dans lequel les libertés publiques ont été protégées contre le despotisme du souverain – dont l’influence sur le système juridique israélien a été considérable.

L’éphémère Assemblée constituante israélienne

Mais l’influence britannique était contrebalancée par celle d’autres pays. En effet, pour de nombreux dirigeants et penseurs sionistes, au premier rang desquels figure Theodor Herzl lui-même, les références principales en matière juridique et politique n’étaient pas celles des pays anglo-saxons, mais bien celle des pays de tradition juridique continentale, et principalement la France et l’Allemagne. L’expérience constitutionnelle de la III^ᵉ République française était ainsi bien connue de plusieurs législateurs israéliens, et elle avait fortement influencé le fondateur du sionisme politique, qui avait assisté en tant que correspondant étranger aux débats parlementaires français entre 1892 et 1895³.

Aux termes de la Déclaration d’Indépendance de 1948, l’Assemblée constituante devait donc être élue dans les quatre mois, c’est-à-dire le 1^ᵉʳ octobre 1948 au plus tard, et entamer sans tarder l’élaboration d’une Constitution pour l’État d’Israël. Mais les circonstances historiques – l’offensive conjointe de cinq armées arabes contre le jeune État juif – perturbèrent ce programme. L’Assemblée constituante ne fut élue que le 25 janvier 1949, à l’issue de la Guerre d’Indépendance. Elle commença à siéger le 16 février et adopta la dénomination de « première Knesset ». De fait, elle n’allait jamais achever sa tâche constitutionnelle.

Ce n’est qu’en 2003 que la dix-septième Knesset reprit le travail entamé par l’Assemblée constituante en lançant le projet d’une « Constitution adoptée par consensus »⁴. Les raisons de cet ajournement de plus d’un demi-siècle sont multiples. Selon une explication communément admise, qui ne reflète qu’un aspect de la réalité, Ben Gourion aurait renoncé au projet de Constitution sous la pression des partis religieux, hostiles par principe à toute Constitution laïque. Comme le déclara le député du parti juif orthodoxe Agoudath Israël, M. Loewenstein, « nous considérons l’adoption d’une Constitution laïque comme une tentative de divorcer d’avec notre Sainte Torah⁵ ».

Outre ce conflit évident entre la conception laïque de la Constitution et la vision du monde juive orthodoxe, d’autres aspects tout aussi importants étaient également sujets à controverse : ainsi, fallait-il que la future Constitution sanctifie le droit à la propriété privée, à l’instar de la Constitution américaine, ou au contraire qu’elle privilégie les valeurs de la propriété collective ? Sur ce point essentiel, la société et l’échiquier politique israélien étaient tout aussi divisés à l’époque entre une gauche sioniste socialiste et une droite d’inspiration libérale.

L’esprit de compromis de Ben Gourion et la résolution Harari

En réalité, David Ben Gourion a adopté en la matière une politique de temporisation, qu’il a ainsi justifiée dans son livre La vision et le chemin :

« Sauver la nation et préserver son indépendance et sa sécurité prime sur tout idéal religieux ou antireligieux. Il est nécessaire, dans cette période où nous posons les fondations de l’État, que des hommes obéissant à des préoccupations et à des principes différents travaillent ensemble… en s’efforçant de rassembler le peuple sur sa terre… et, lorsque l’heure viendra, la nation rassemblée décidera de ces grandes questions. D’ici là, nous devons tous faire montre d’un sage esprit de compromis sur tous les problèmes économiques, religieux, politiques et constitutionnels qui peuvent supporter d’être différés^»⁶.

Nous verrons comment cet esprit de compromis a laissé la place à un esprit partisan, avec la « Révolution constitutionnelle » du juge Aharon Barak. Il convient de remarquer à ce sujet que, selon certains analystes de la vie politique israélienne, la véritable raison du revirement de Ben Gourion était précisément sa crainte – prémonitoire – de voir le pouvoir politique trop soumis au contrôle des juges…⁷Ben Gourion avait ainsi déclaré en 1950 devant la Knesset :

« Le juge ne fait pas de lois, il ne les invalide pas, parce que le juge, comme tout autre citoyen du pays, est soumis à la loi8 ».

Quoi qu’il en soit, c’est dans ce contexte politique de temporisation que la première Knesset fut dissoute en 1951, sans avoir adopté de Constitution. PL♦

Pierre Lurçat, Vu de Jérusalem

1 Sujet abordé par Danny Trom dans son livre L’État de l’exil – Israël, les Juifs, l’Europe, PUF 2023.

2 Claude Klein, Le droit israélien, PUF 1990.

3 Comme en témoigne son livre Palais Bourbon, tableau de la vie parlementaire française, éd. de l’Aube 1998.

4 « Projet de Constitution par large consensus » de la Commission des Lois de la Knesset, voir http://www.knesset.gov.il/huka/

5 Actes de la Knesset, 7.2.1950, cité par A. Avi-Hai, Ben Gourion bâtisseur d’État, Albin Michel 1988, p. 120.

6 Hazon ve-Derekh, vol. 3 p.57, cité par A. Avi-Hai, op. cit. Cet esprit de compromis de Ben Gourion en matière religieuse et constitutionnelle est d’autant plus remarquable qu’il avait manifesté auparavant un esprit totalement opposé, notamment lors de l’affaire de l’Altalena, en livrant aux Anglais des membres de l’Irgoun et du Lehi (organisations clandestines dissidentes) et en faisant tirer sur le bateau d’armes affrété par Menahem Begin.

7 Claude Klein, Le droit israélien, op. cit. p. 38.

8 David Ben Gourion, 20.2.1950, 17ᵉ session de la Première Knesset.